Programa de Transferencia Condicionada mas Familias en Acción: una mirada desde los Sistemas Complejos Adaptativos
Fecha
2021
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Editor
Universidad Iberoamericana León
Resumen
El Foro Económico Mundial en su reporte Año 2016 refirió que los principales retos de los gobiernos, instituciones y sociedad en general son: la profundización en la desigualdad de los ingresos, altos índices de pobreza, crecimiento persistente del desempleo, ausencia de liderazgo estatal, incremento del conflicto geopolítico, debilitamiento de la democracia representativa, aumento de los niveles de contaminación, incremento de los eventos catastróficos naturales y escasez de recursos hídricos (World Economic Forum, 2016).
Desde la década de los noventa, Colombia se ha enfrentado a un panorama incierto, no solo en el sector económico, sino político, social y ambiental. La apertura económica, inversión de capital extranjero, el ingreso de nuevas tecnologías y descentralización del gasto público no lograron resolver problemas estructurales que han preocupado a los gobiernos de turno como son: el desempleo, disminución de la violencia, inequidad social, pobreza y aumento de la huella social (Echavarria, 2001), (Neal, 2002).
Como una forma de innovación y mecanismo de respuesta para superar la pobreza en América Latina, hace tres décadas las políticas sociales dieron un rumbo hacia sistemas proteccionistas que buscaban incrementar el capital humano, el consumo familiar y mejorar los niveles de bienestar en las áreas de salud y educación (Villatoro, 2004). Los desafíos propuestos en las agendas públicas estaban claramente identificados: disminuir las cifras de pobreza, pobreza extrema y contribuir a la formación de capital humano de la población mediante el aumento de la cobertura y asistencia a los servicios de salud y educación (BID, 2016). Esta iniciativa de desarrollo es lo que se conoce como Programas de Transferencia Condicionada (PTC)1.
Para el caso de Colombia, hacia el año 2000 se puso en marcha la Red de Apoyo Social (RAS), con el objetivo de superar la pobreza extrema y superar la crisis presentada desde 1990. Dentro de la RAS, se definió el PTC Mas Familias en Acción (Colombia, 2016).
Desde la política económica, la iniciativa se enfoca en un proceso de desarrollo económico que busca “la optimización de las acciones del gobierno para que éstas tengan el mayor impacto en la sociedad” (Martínez & Cogco, 2010, pág. 37). A través del programa, se hace entrega de un subsidio otorgado a la madre titular del beneficio quien utiliza dicho dinero para los gastos educativos de los hijos, ropa, pago de arriendo, alimentos, etc. (Consultoría, 2008). Es de aclarar que las familias receptoras deben encontrarse clasificadas en nivel correspondiente del SISBÉN2 (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales); con el compromiso de cumplir con la corresponsabilidad de que los niños, niñas y adolescentes asistan periódicamente a una institución educativa y participen de la oferta de servicios de salud dirigidos a estas poblaciones. Dadas esas condiciones de marginalidad y pobreza (según encuesta SISBEN), la administración pública clasifica a la población sujeto del programa como vulnerable.
En consonancia, el propósito del programa se fundamenta en “proteger e incrementar la inversión de las familias en condición de pobreza y vulnerabilidad en pro del capital humano de sus hijos” (DPS & DNP, 2013, pág. 5). No obstante, el mismo informe del Centro Nacional de Consultoría refiere las dificultades relacionadas con el proceso de pagos: retrasos en la entrega, largas filas de espera, la información del programa no es clara y los costos asociados al cobro del subsidio como gastos de transporte (Consultoría, 2008). En promedio cada madre puede estar recibiendo entre US 40 y US 50 por mes, dependiendo del número de hijos que exista en cada hogar; lo que corresponde a US 1,7 por día.
Estas dificultades parecen corresponder con la dinámica y estructura funcional de las instituciones del Estado a la hora de brindar solución a las poblaciones menos favorecidas (Ruiz & Moreno, 2007). Por lo general, la burocracia, poca cobertura, dilema entre la centralización y descentralización y limites borrosos en la frontera público – privado son los principales impedimentos (Gutiérrez C. , 2009). Así mismo, los presupuestos para estos programas no son constantes en el tiempo, haciendo difícil su implementación y dificultando los procesos dinámicos de las poblaciones.
Sumado a lo anterior, son escasos los estudios relacionados con el impacto social, político y económico de este tipo de programas de protección social. Autores como Jairo Núñez sostienen que “los programas de protección social mantienen una estructura económica improductiva, con altos niveles de pobreza” (Núñez, 2010, pág. 65).
Por otra parte, los organismos de cooperación multilateral refieren que los gobiernos que han implementado los PTC han aumentado el capital humano de las poblaciones, rompiendo con la conocida trampa de la pobreza (Stiglitz, 2015). Al respecto, un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD menciona que en la última década Colombia redujo de 49,7% a 32,7% la tasa de incidencia de pobreza y de 17,7% a 10,4% la de pobreza extrema (PNUD, 2014).
No obstante, la ayuda monetaria que reciben las familias no supera los US1,7 diarios (Consultoría, 2008), siendo insuficiente para subsistir en las actuales condiciones sociales, políticas y económicas del cualquier país. De la misma forma, dada la naturaleza de otorgar subsidios individuales por familia, el programa parece desconocer todo tipo de acción colectiva emergente que puedan implementar al interior de sus contextos sociales, puesto que, se considera al beneficiario como sujetos vulnerables y sin capacidad de decisión. Como lo refiere Hevia, “existe una debilidad de los beneficiarios para poder representar sus intereses, y poder hacer un control efectivo del programa: no hay autonomía y recursos de poder para ejercer control” (Hevia F. , 2009, pág. 392). Bajo esta mirada, las familias pasan a un segundo plano, asumiendo que el gobierno puede ejercer un control sobre ellas puesto que éstas son incapaces de ejercerlo por sus propios medios.
Así mismo, lo que el programa parece desconocer es que los beneficiarios logran sobrevivir ante la adversidad de su entorno y poseen múltiples capacidades que no son reconocidas sino marginadas a una dependencia económica por cumplimiento de unos objetivos establecidos en el PTC. Hornes advierte sobre este hecho y refiere algunas de las capacidades que tienen los individuos beneficiarios del programa: "me llamó poderosamente la atención su referencia constante a la relación entre el presupuesto del hogar, la temporalidad de la organización de los gastos y una calculabilidad detallada y permanente" (Hornes, 2016, pág. 88); es decir, no son tan “frágiles” como parecen.
A pesar de la implementación del PTC Mas Familias en Acción, las cifras de pobreza y pobreza extrema aún son altas. Según datos del Departamento Administrativo Nacional de estadística (DANE)3 , en Cundinamarca se encuentran 750.000 persona en condición de pobreza y 100.000 personas en pobreza extrema (DANE, 2016). Tal como se menciona en el Plan de Desarrollo Departamental de Cundinamarca4, “se presenta desequilibrio e inequidad territorial porconcentración de actividades y servicios en la zona central, con el consecuente despoblamiento, abandono y desaprovechamiento de zonas rurales y periféricas de Cundinamarca” (Gobernaciónde Cundinamarca, 2016).
Adicional a esto, el presupuesto para las poblaciones más vulnerables como el programa Mas Familias en Acción puede verse afectado por el creciente déficit fiscal existente en el país, destinando recursos a otros programas de interés en general. Esta perspectiva de incertidumbre, sumado a la persistente inequidad social y el incremento anual de los precios del consumidor permite deslumbrar una problemática inminente de tipo político, económico y social para la población colombiana, afectado en primera medida las condiciones de vida de las poblaciones catalogadas en situación de pobreza y pobreza extrema.
Partiendo de los escasos recursos monetarios, la devaluación del peso colombiano, la decreciente ayuda internacional, la precaria oferta tecnológica y el agotamiento de los recursos naturales como fuente de ingreso, se requiere indagar y analizar profundamente sobre la tipología de red social compleja presente en las familias sujeto del programa Mas Familias en Acción del municipio de Cajicá5 , en el Departamento de Cundinamarca, así como, las dinámicas de interacción que se han generado al interior de la red desde su implementación y sus formas de organización para afrontar las adversidades del contexto. Estas dinámicas y patrones de organización buscarán explicar cómo las familias sujeto del programa pueden entenderse como un sistema complejo adaptativo, es decir como un sistema vivo. Un sistema con dinámicas particulares donde no solo “nacen, crecen, se desarrollan, se multiplican, se hipertofrian, se enferman, etc” (Maldonado C. , 2013, pág. 25), sino también son sistemas que interactúan con su entorno físico (barrios, ciudades, ecosistemas, etc);sistemas que “potencian en cada paso una mayor adaptabilidad – fitness- y, por consiguiente, mayor y mejor supervivencia” (Maldonado & Gómez, 2011, pág. 8). De igual forma, como se verá más adelante, el análisis de las dinámicas al interior de las redes y sistemas complejos adaptativos permitirá entender cómo se comportan estas poblaciones; mostrando otra comprensión distinta a la tradicional en la forma de entender a las familias por lo que son (estratificación socioeconómica, nivel de escolaridad, cantidad de ingresos mensuales, etc). Esa comprensión de su comportamiento permitirá ahondar en el entendimiento de las familias como organismos que buscan constantemente sobrevivir y adaptarse a pesar de las dificultades de su situación bajo la cual han sido estudiadas y catalogadas en condición de marginalidad y pobreza. Se busca observar a la familia como un organismo dinámico, cambiante de la sociedad, que busca sobrevivir con los recursos (materia, energía e información) que tiene a su disposición y que gracias a esas condiciones puede denominarse un sistema complejo adaptativo.
Es importante informar que la presente investigación tuvo un viraje ocasionado por el cambio en la dirección de tesis realizado a partir del primer semestre del 2019. En un primer momento, la dirección de tesis propuso el abordaje de investigación desde una metodología conocida como Metaheurísticas de investigación en complejidad (Maldonado C. , 2016). En dicha metodología, se plantean cuatro pasos para su construcción: a) Formulación o identificación de un problema. A partir de la revisión bibliográfica de 500 artículos científicos se logra construir un metaproblema. b) A partir de la elaboración del metaproblema, se procede a la construcción de un modelo matemático, lógico o computacional. C) En la tercera etapa se optimiza el problema, de suerte que se busca una buena solución. D) En la última etapa, se implementa la solución al metaproblema.
Dados los cambios en la dirección de tesis, se desiste en continuar con la metodología propuesta anteriormente y se utiliza el contenido de los capítulos elaborados hasta el momento para ajustarlos a los lineamientos referidos en el Manual para alumnos de Doctorado de la Universidad Iberoamericana León.
La estructura de la tesis comprende los siguientes apartados: a) Planteamiento del problema. Lo que se busca en este apartado es presentar los enfoques tradicionales bajo los cuales se ha estudiado y entendido los sujetos del Programa de Transferencia Condicionada y proponer una alternativa de estudio que se enfoca en definir la configuración y patrones de organización de las redes y sistemas complejos adaptativos de los beneficiarios del programa b) Marco teórico. Para la comprensión del problema de investigación, se estudian los conceptos de pobreza y desigualdad social, capital y tejido social, familia, instituciones, teoría de redes y sistemas complejos adaptativos (desde diferentes miradas de autores contemporáneos). c) Marco Contextual. Se incluyen elementos descriptivos del Programa de Transferencia Condicionada Mas Familias en Acción, tales como,
objetivo del programa, funcionamiento, sistema de clasificación, resultados obtenidos y retos por solucionar. d) Marco metodológico. Esta investigación es de corte cualitativo porque investiga procesos dinámicos de interacción de las familias hacia dentro y con el resto de los sistemas con los que interactúa, tales como vecindario, redes de apoyo, instituciones y organizaciones. Para tal efecto, se acudirá a técnicas como análisis documental, entrevistas semi estructuradas y análisis de redes sociales. e) Resultados y discusión. Presentación de los resultados obtenidos en la investigación, así como, la confrontación de dichos datos con el marco teórico propuesto. f) Conclusiones y recomendaciones de la investigación.